11月3日，清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）举办第10期战略青年说，主题为“‘印太战略’与美国对印海军外交”。第四届战略青年李伦担任本次活动主讲，外交学院国际关系研究所博士李航受邀与谈。本次战略青年说由战略青年成员陈辰主持，战略中心博士后、助理研究员文晶作为点评嘉宾出席。
主讲人李伦为国防科技大学硕士研究生，主修军事外交，于2023年9月加入战略青年，现为国防科技大学研委会宣传部副部长、新媒体中心副主任、未来战争研究俱乐部骨干成员，曾在军内外期刊、会议、报刊发表学术文章多篇。
与谈人李航是外交学院国际关系研究所博士研究生，外交学院国际安全研究中心科研助理。研究领域主要涉及美国外交、联盟研究、亚太安全等。迄今为止，在《现代国际关系》《和平与发展》《当代韩国》《区域与全球发展》等刊物发表论文5篇，参与多项国家级科研项目。
在主题讲座环节，主讲人李伦从背景、特点、驱动因素等多个角度对“美国对印海军外交”作了详实、系统的讨论，涉及海军外交的概念界定、美国“印太战略”出台的内涵、中美之间的海权博弈等议题。李伦指出对印海军外交是美营造“印太”海权优势的重要手段，他将“印太战略”实施以来美国对印海军外交分为“软”“硬”两方面，并从美国、印度、其他各国三个角度分析美国对印海军外交的驱动因素。与谈人李航围绕“美国对印海军外交”中美国与印度间的合作与对抗、印度在美国联盟体系中的角色两个方面对议题作进一步补充。
在问答环节，来自上海外国语大学、伦敦大学学院、复旦大学、山东大学、芝加哥大学的5名战略青年分别提出了自己的疑问国际关系美国研究生，与主讲人围绕印度莫迪政府的外交政策、俄美印军事外交互动、美印海军外交在美外交联盟中的特殊性、美国公共外交对海军外交的影响、中国的应对措施等话题进行了更深入的讨论和交流。
在点评环节，文晶老师结合主讲人分享内容及相关文章，表示不管是海权外交还是印度在美国霸权战略中的作用都是值得持续关注的议题。她认为印度是美国霸权战略中的一个重要支柱，同时是中美博弈中重要的第三方以及全球南方国家中的重要国家，与此相关的议题仍有很大研究空间，鼓励战略青年们继续在这一领域深入挖掘。
战略青年是面向国际问题研究领域青年学生和青年从业者的研究型交流组织，在清华大学战略与安全研究中心（CISS）指导下运行，由青年自主组织QS200名校留学，通过讲座、研讨会、圆桌及年度大型论坛等多种形式，培养有战略眼光、有国际视野，能够活跃在国际舞台上的青年学生和学者，推荐并资助其中的优秀人员去国际论坛学习、观摩和发言，讲好中国故事、发出中国声音。
“观时达言，远略有声”。《战略青年说》是战略青年为青年打造的知识交流、学术研讨平台，鼓励术业有专攻的战略青年积极参与，分享真知灼见国际关系美国研究生，【战略青年】战略青年说第10期｜“印太战略”与美国对印海军外交，在战略青年之间进行观点的讨论碰撞，激发学术热忱与灵感，促进知识探索与新成果的形成。
撰稿：闫咏琪
审核：文晶
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美国经济研究生，王佳：美国经济制裁立法、执行与救济 | 上海对外经贸大学学报202005
【作者】王佳 （外交学院国际法系副教授，法学博士 ）
【来源】北大法宝法学期刊库《上海对外经贸大学学报》2020年第5期（文末附本期期刊法学要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：近年来，美国频繁运用经济制裁解决国际问题。美国经济制裁在其国内法中有较为充分的依据美国经济研究生，王佳：美国经济制裁立法、执行与救济 | 上海对外经贸大学学报202005，形成了比较系统的法律体系。目前，有关经济制裁的美国立法数量繁多，在联邦层面基本可以分为授权型立法、直接制裁型立法和包含制裁条款的其他立法三类。上述立法在实践中呈现出一定的碎片化，主要原因在于行政部门和国会在对外政策权力方面存在博弈。在执行方面，经济制裁主要由财政部、国务院和商务部执行，执行措施逐渐呈现以金融制裁为核心的趋势。美国立法中未规定制裁的救济途径，除与美国展开政治谈判外，受制裁对象在某些情况下通过诉讼方式在各地法院、国际司法机构起诉美国，尽管制裁的政治性决定了完全通过司法途径解决相关问题是存在困难的，但诉讼方式在特定情况中起到了施压美国迫使其修改一定措施的作用。
关键词：经济制裁；美国；OFAC；救济
经济制裁（ ）指的是一国针对其他国家所采取的胁迫性经济手段，以迫使对方改变其政策。经济制裁的历史悠久，可以追溯至古希腊城邦时期雅典对麦加拉人（）的贸易禁运措施。在漫长的历史过程中，经济制裁一直以手段的经济性和目的的政治性著称。第二次世界大战后，由于禁止使用或威胁使用武力，经济制裁作为经济战争的一种形式，重要性获得彰显。
依托于强大的经济、政治实力，美国是经济制裁的最主要采取国。在总统特朗普上台后，美国频繁运用经济制裁解决问题的趋势更加明显。近年来，美国也针对我国直接或间接采取制裁措施，如针对香港问题，美国总统特朗普于2020年7月14日签署了包含有制裁措施的所谓《香港自治法》（Hong Kong Act）粗暴干涉我国内政。另外，由于“次级制裁”（ ）的运用，我国利益也常常受到影响。从2018年9月20日美国国务院宣布将我国中央军委装备发展部及其负责人李尚福列入制裁清单，到2018年12月1日华为首席财政官孟晚舟因涉嫌违反美对伊朗制裁而在加拿大被捕，这些事件的发生值得引起我们的注意。兵法云：“知己知彼，百战不殆”。因而，有必要对美国经济制裁的法律问题进行深入研究。
一
美国经济制裁立法体系
美国虽然是普通法系的代表国家，但其当今的经济制裁却主要是由成文法调整的。美国有关制裁的成文法既有联邦层面的立法，也有州层面的立法，本文仅探讨联邦层面立法。目前，联邦层面的制裁立法数量繁多、关系复杂，基本上形成了以授权型立法为基础，配合应对特定国家、特殊情势的直接制裁型立法，并以条款中涉及制裁的其它立法为辅的独特体系。
（一）授权型立法
这是指并不直接规定制裁对象和范围，而是将实施制裁的权力授予美国总统的一类立法，主要包括1917年《与敌国贸易法》（ With the Enemy Act, TWEA）和1977年《国际紧急经济权力法》（ Act, IEEPA）。
1.《与敌国贸易法》（TWEA）
TWEA是在第一次世界大战期间通过的，旨在限制战争时与敌国的贸易。该法没有直接规定制裁的对象和范围，而是通过授予总统在战时制裁的权力实现目的。不过，该法第一次被援引并非是在战时。1933年，时任总统罗斯福根据该法，宣布国家进入紧急状态，要求全国银行放假。5天后，国会对该法第5条第2款进行了紧急修改，补充了在战时以外的任何其他情况下，总统可以宣布紧急状态。总统就此获得了在非战时的紧急状态下进行制裁的权力。此后，总统进行制裁时的法律依据都是TWEA。
根据修改后的TWEA，总统宣布紧急状态不需要设定期限，也不需要援引依据，甚至不经国会监督。1973年，国会对紧急状态进行了调研，认为美国国民的权利和自由被实施紧急状态的法律所克减。在此背景下，国会于1976年通过《国家紧急状态法》（ Act, NEA），终结了总统根据在此前所宣布的紧急状态而拥有的权力，并对总统此后宣布紧急状态的权力进行了一定的限制。
2.《国际紧急经济权力法》（IEEPA）
1977年，国会经过审慎评估通过了IEEPA。根据该法，当总统认为美国以外的某一局势或事件对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成非同寻常威胁时，就可宣布进入紧急状态，从而采取直接的制裁措施。总统根据该法进行制裁的前提条件是符合ENA的相关规定。与此同时，国会对TWEA第5条第2款又进行了修改，删除了非战时的补充，从此TWEA的适用仅限于战时。1977年后，IEEPA代替TWEA成为美国经济制裁的主要法律依据。
国会通过IEEPA的目的之一是限制总统在和平时期的紧急权力，因此该法相较于TWEA而言多了一些要求，主要包括：要求结合某一实际情势明确宣布相应的紧急状态；要求对美国构成非同寻常威胁的来源在美国之外；要求行政部门在紧急状态之前和结束后向国会提交报告。尽管存在上述区别，但一般认为这些改变都只有形式意义，并没有起到限制总统权力的作用。
总之，美国的授权型制裁立法以授权为特征，立法并不直接规定制裁对象和范围，而是通过授予总统广泛的权力达到目的。授权型制裁立法使总统在对外制裁方面处于绝对的主导地位，这符合美国宪政体制中由行政部门负责对外事务的安排。不过，自从1964年东京湾事件之后，美国国会逐渐扩大了在美国对外政策中的影响。国会自此以后也开始积极参与对外制裁。另外，当总统出于种种考虑不愿意对某一国家或情势施加制裁时，国会可以通过强推法案来建立独特的制裁机制。由此，出现了并非一般授权性质的直接制裁型立法。
（二）直接制裁型立法
直接制裁型立法是指美国国会制定的明确了制裁对象和具体手段的法律。目前，国会的直接制裁型立法可以分为特定领域制裁型和国别制裁型两类。
1.特定领域制裁型
美国国会近年来在其关注的一些特定领域陆续通过了专门的制裁立法，主要包括人权、反恐、禁毒等方面。其中最具有代表性的是在人权方面的立法。
有关人权制裁，美国国会的主要立法是2012年的《俄罗斯和摩尔多瓦杰克逊-瓦尼克修正案废除和谢尔盖·马格尼茨基法治问责法》（ and -Vanik and Rule of Law Act，下称《法治问责法》）和2016年的《全球马格尼茨基人权问责法》（ Human Act）。这两部法案以俄罗斯税务会计师谢尔盖·马格尼茨基命名，他因揭发俄罗斯税务官员巨额腐败而被关押，并于2009年11月在看守所去世。《法治问责法》旨在制裁对马格尼茨基之死负责的俄罗斯官员，主要采取了禁止上述官员进入美国、冻结资产、禁止交易等措施。
《全球马格尼茨基人权问责法》是《法治问责法》的全球版本，旨在制裁国际人权的严重违反者和腐败者。法案的主要制裁措施与《法治问责法》基本相同，只是将制裁的对象从俄罗斯官员扩展至全球。虽然时任总统奥巴马签署了法案，但他对该法案曾明确表示不满，认为国会越权。现任总统特朗普公开表示支持法案，于2017年12月21日发布执行命令宣布将对执行命令附件所列13名来自多个国家的人权违反者和腐败者施加制裁。
2.国别制裁型
目前，美国通过专门立法直接制裁的国家或地区包括古巴、伊朗、苏丹和达尔富尔、乌克兰、俄罗斯、委内瑞拉等。一般来说，国会通过包含被制裁国家国名的立法直接制裁某一特定国家，如针对古巴的制裁立法是《古巴自由与民主声援法》。
然而，有别于上述立法，2017年生效的《以制裁反击美国敌人法》（The ’s Act）是一部综合性的国别制裁型立法，其并非针对某一国家或地区，而是针对俄罗斯、伊朗和朝鲜，主要针对俄罗斯。法案要求总统对上述制裁对象采取具体的制裁措施，并不得擅自取消制裁。这样，虽然此前已经分别存在制裁俄罗斯、伊朗和朝鲜的立法或行政命令，但是《以制裁反击美国敌人法》进一步具体化和补充了此前的制裁措施，且此前的立法和行政命令同时有效。该法进一步凸显了总统和国会之间在制裁方面的紧张关系。总统特朗普对法案限制总统权力的做法表示不满，声称法案有严重缺陷，乃至违宪，但最终还是签署了该法案。
（三）其他立法
除上述各种类型之外，还有一些有关制裁的条款散见于某些单行立法中。如《出口管理法》（ Act, EAA）、《国防授权法》（ Act, NDAA）等。这些立法中的相关条款也构成有关制裁的法律依据。
EAA于1979年生效，其主要目的不在于制裁，而在于为出口活动建立并维持有利的环境，鼓励出口贸易。EAA规定在某些情况下可进行出口管制。由于出口管制是美国制裁的主要手段之一，EAA往往为采用了出口管制措施的具体制裁机制所援引。
NDAA是每一财政年度由国会通过，并由总统批准颁布的有关国防经费预算以及具体国防职权行使的立法，其中有许多与制裁密切相关的条款。比如，在2018年8月经特朗普签署的2019财政年度DNAA修改了《以制裁反击美国敌人法》中关于对向俄罗斯购买军事装备的国家实施制裁的规定。DNAA为上述规定增加了制裁免除条款，即如果总统认证存在保护美国盟友、军事行动和敏感科技等方面的需要，可以免除制裁。这项修改据称主要是为了改善美印关系，因为印度对俄罗斯的军事装备有购买需求，而《以制裁反击美国敌人法》的出台令印度感到不安。所以，DNAA是制裁在实施层面的重要补充。
综上所述，美国的制裁法律体系当前以适用于和平时期的IEEPA为基础。在美国现行的各项制裁中，除了针对古巴的制裁以外，都援引了IEEPA，原因是古巴制裁早于IEEPA，在当时是根据TWEA作出的。
授权型立法可以作为单独的法律依据，即总统根据IEEPA直接决定对某一国家或情势采取制裁措施；同时，它也是直接制裁型立法的法律依据。直接制裁型立法虽然直接规定了制裁对象与措施，但是依然将执行制裁的权力授予以总统为代表的行政部门；在直接制裁型立法中，总统行政权力的行使依据仍是来自于授权型立法。总之，授权型立法赋予总统十分广泛的制裁权力，即便有专门制裁立法的情况下，总统仍然可以通过援引授权型立法来保持一定的自由裁量空间。
美国制裁立法体系因总统具有高度自由裁量权，且国会可能在某些情况下介入对外政策而在一定程度上呈现出碎片化的现象。针对同一国家或同一情势，既有总统发布行政命令后国会又通过立法的情况，也存在国会通过多部立法的情况。这些立法和行政命令综合适用于某一制裁机制，不过在执行方面的决定权仍然在于行政部门。
二
美国经济制裁执行体系
美国的经济制裁是在各执行机关的协作下，通过以金融制裁为核心的各项措施的实施来执行的。美国的经济制裁执行体系随着实践的发展而发展，目前已经形成一套行之有效的运作规则。作为政府的职能部门，各执行机关根据本身职责特点负责相应的制裁工作，随着金融制裁逐渐成为制裁措施的核心，财政部海外资产管理办公室（ of , OFAC）也成为了执行机关的核心。
（一）执行机关
美国的经济制裁体系涉及众多执行机关，财政部、国务院、商务部等都扮演着一定的角色。如前文所述，OFAC在其中发挥关键作用。
1. OFAC。OFAC隶属于财政部的恐怖主义和金融情报办公室（ of and ），由财政部主管反恐和金融情报事务的副部长领导。OFAC目前主要管理两类制裁清单，其中一类称为“特别指定国民和资产冻结人清单”（ and List, SDNs），我国中央军委装备发展部及其负责人李尚福就被列入上述清单中；另一类被称为“综合制裁清单”（ List），具体包括以下六类清单：巴勒斯坦立法会清单（ List）、外国金融机构第561条款清单（the Part 561 List）、非SDN涉伊朗制裁法案名单（the Non-SDN Iran Act List）、海外逃避制裁清单（the List）、行业制裁识别情单（the List）和13599号行政命令清单（List of as to Order 13599）。
2.国务院。国务院主要负责执行制裁的部门是经济制裁政策与实施办公室（ of and , SPI）和国际安全和不扩散局（ of and , ISN）。其中，SPI的职责在于规划和执行与外交政策相关的制裁项目；ISN则负责执行有关核不扩散的制裁机制，目前，ISN具体管理有关不扩散方面的个人和实体名单。
3.商务部。商务部主要负责执行制裁的部门是工业和安全局（ of and , BIS）美国藤校留学，BIS主要负责出口管制的制裁措施。BIS为进出口的目的管理独立于OFAC以外的清单。BIS的制裁清单被称为“被拒绝个人清单”（the List）和“实体清单”（the List）。前者包括被工业与安全局否决其出口和再出口权利的个人与公司；后者由外国最终用户组成，他们将美国出口品及其所包含的技术使用于开发大规模杀伤性武器方面，所以美国产品出口给这些用户需要获得许可证。
另外，其他政府机构根据其本身的职责也相应地承担一部分制裁的工作。比如，美联储需要保证被制裁的金融机构不能作为或继续作为美国政府债务工具的主要交易商、司法部调查某些个人或实体的行为是否违反了有关制裁的法律等。
（二）执行措施
美国制裁的具体执行措施随时代变化而发展，从早期单一的出口管制发展成了以金融制裁为核心的执行措施体系。目前，美国主要采取的制裁措施包括以下几种。
1.资产冻结。资产冻结措施是指美国政府冻结一切位于美国境内的或由美国人所掌管的财产及财产性利益，禁止对其进行任何形式的处置。上述财产及财产性利益可以是有形的，也可以是无形的。另外，掌管财产的“美国人”的概念十分广泛，既包括自然人，也包括美国的公司、各种非政府实体、组织或者团体。而且通过“由美国人所掌管”的规定，资产冻结的措施能够发生域外效力，美国金融机构在国外设立的分支机构也有义务冻结被制裁者存放的一切财产及财产性利益。
2.资产没收。由于经济制裁的目标是强制被制裁者改变行为，所以制裁一般采取资产冻结而非没收的方法。不过，在特殊情况下，美国政府也曾采取资产没收的措施。《爱国者法案）（USA Act）规定，总统对于其认定从事了策划、批准、帮助、参与实施针对美国的武装敌对或者攻击行为的外国人、组织或者国家，有权直接没收其在美国管辖范围内的财产。根据《爱国者法案》，时任美国总统布什曾经签署行政命令，宣布没收伊拉克政府、伊拉克中央银行等金融机构存放在美国金融机构中的资金。
3.禁止交易。禁止交易指的是美国政府禁止美国人与被制裁对象进行任何形式的交易。另外，在次级制裁的情况下，美国政府也禁止第三国的个人或实体进行与被制裁对象的某些商业往来。我国中央军委装备发展部及其负责人李尚福正是美国当局根据《以制裁反击美国敌人法》中的相关条款而被制裁的。
4.禁止金融交易。禁止金融交易在实践中有两种做法，第一种做法是美国政府禁止美国金融机构与被制裁者进行交易或者进行使被制裁者受益的交易，无论交易发生地在何处。所谓的美国金融机构还包括外国金融机构在美国境内设立的分支机构；第二种做法是美国政府限制外国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或者向其提供金融服务。比如，在2012财年的《国防授权法》中就规定，禁止外国中央银行和由外国政府控制的银行与伊朗中央银行进行金融交易。
5.截断美元获得渠道与使用能力。美国可以通过自身金融力量截断被制裁国家获取美元的渠道。比如，在对巴拿马的制裁中，美国阻止所有流向巴拿马的美元支付以及其他形式的美元转移。由于巴拿马当时的法定货币是美元，美元的短缺使巴拿马的经济崩溃。美国还可以通过美元支付和清算系统干扰被制裁国家使用美元。当前，国际贸易的美元支付和结算主要通过环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）。通过与SWIFT和CHIPS的合作，美国政府能够截断被制裁对象使用美元的通道，使其无法使用美元转账、支付、结算等。
6.制裁银行体系。制裁银行体系指的是美国政府制裁被制裁国家的中央银行和国有银行。以美国对伊朗银行体系的制裁为例，美国起初禁止了伊朗银行与美国银行之间的直接金融交易，之后又进一步禁止了伊朗银行通过U-turn途径进入美国金融系统，而且还冻结了伊朗的一些银行在美资产。
7.进出口管制。进出口管制包括进口管制和出口管制，前者指的是禁止被制裁对象的所有产品、服务、技术直接或间接进入美国；后者指的是美国人不能将美国境内的任何产品、服务和技术直接或间接地出口或再出口给被制裁对象。相较于进口管制，出口管制的历史悠久，在二战后的一些制裁项目中就是主要手段。在当前实践中美国经济研究生，总统也更倾向于采取出口管制。
8.禁止入境。禁止入境指的是美国政府禁止被制裁对象以一切形式进入美国。为此，国务院负责拒绝发放签证或取消已发放签证，国土安全部负责采取具体措施禁止被制裁对象进入美国。
9.反对国际金融机构贷款。反对国际金融机构贷款指的是美国通过其影响力、投票权等途径反对国际金融机构向被制裁对象贷款。比如，《有关授权
美国著名大学研究生，乌克兰司法部长承认著名大学文凭有假
乌克兰司法部长承认著名大学文凭有假
2005年05月12日14:11 重庆晨报
据新华社11日专电乌克兰司法部长罗曼·兹瓦里奇10日承认，自己并没有像在履历中描述的那样美国著名大学研究生，乌克兰司法部长承认著名大学文凭有假，在美国著名的哥伦比亚大学取得过硕士学位。
承认未取得硕士学位
最近一段时间，有关兹瓦里奇文凭有诈的报道被炒得沸沸扬扬。哥伦比亚大学上月向
美联社证实，兹瓦里奇1976年秋季至1978年春季的确在该校听过课，但从来没有取得过学位。
迫于外界压力QS200名校留学，兹瓦里奇不得不出面澄清。他说：“从1976年到1978年，我在哥伦比亚大学国际研究学院学习，我并没有取得硕士学位。”
实际上，在美国出生的兹瓦里奇只是从曼哈顿学院这所规模不大的文科院校取得了学士学位。
“教授”不过是名助教
除了文凭造假外美国著名大学研究生，兹瓦里奇的简历还声称他曾于1983年至1991年在纽约大学当过“教授”。结果，美联社向校方求证的结果却是，当年他不过是名助教。
对此，兹瓦里奇的解释是：“我从来没有说我有那样的职称……我在那任教时，学生们叫我‘教授’。”
兹瓦里奇是乌克兰总统维克托·尤先科的铁杆盟友。身为司法部长，兹瓦里奇承诺要完善法治，打击腐败，但他本人却一直被各种指责包围。有人说他是美国中央情报局的特工，有人指责他利用自己的影响力帮助妻子经营石油生意。
兹瓦里奇认为，这些指责是政敌们故意给他抹黑。
